新中國(guó)成立70年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)和食品行業(yè)的生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)方式發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。由此而來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也要求我國(guó)的食品安全保障水平與其相適應(yīng)，這不僅是行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保證，也是政府干預(yù)市場(chǎng)以保障公眾健康安全的監(jiān)督底線(xiàn)。然而，這樣的發(fā)展并非一蹴而就，也非自然而然。我國(guó)正通過(guò)不斷完善的食品安全立法和日趨綜合式的機(jī)構(gòu)體制安排來(lái)規(guī)范和強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以期符合安全第一的治理要求。

自2009年以來(lái)，《中華人民共和國(guó)食品安全法》的實(shí)施轉(zhuǎn)變了食品衛(wèi)生到食品安全的立法定位，明確了風(fēng)險(xiǎn)治理與社會(huì)共治的理念融合，踐行了開(kāi)門(mén)立法、秉持科學(xué)民主的原則要求。在此基礎(chǔ)上，一方面，食品安全法治進(jìn)程在立足本土之余，也通過(guò)借鑒域外經(jīng)驗(yàn)來(lái)響應(yīng)全球共識(shí)和推進(jìn)自我優(yōu)化；另一方面，在包容審慎新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)中創(chuàng)新監(jiān)管模式并不斷向域外輸出“中國(guó)經(jīng)驗(yàn)”，尤其是針對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全的監(jiān)管創(chuàng)新。至此，即便是回顧我國(guó)食品安全70年的發(fā)展歷程，也可以借助國(guó)際視野來(lái)了解我國(guó)如何與時(shí)俱進(jìn)地提升食品安全保障水平。

食物獲取和國(guó)家義務(wù)

1948年聯(lián)合國(guó)通過(guò)的《世界人權(quán)宣言》第25條第1款規(guī)定：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)。至此，食物權(quán)得以正式承認(rèn)，并由1999年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)的第12號(hào)一般評(píng)論予以了細(xì)化，指出“當(dāng)男女老少人人單獨(dú)或與其他人一起在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲取適足食物或購(gòu)買(mǎi)食物的手段時(shí)便實(shí)現(xiàn)了適足食物權(quán)”。其中，適足要求食物既能從數(shù)量上解決饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良的問(wèn)題，也能從質(zhì)量上保障沒(méi)有有害物質(zhì)會(huì)對(duì)人的健康產(chǎn)生危害。

我國(guó)憲法確認(rèn)了國(guó)家尊重和保障人權(quán)的原則，食物權(quán)是人權(quán)內(nèi)容的應(yīng)有之意。學(xué)者指出食品安全這一項(xiàng)基本權(quán)利應(yīng)是健康中國(guó)的基石，強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)從戰(zhàn)略安排上加以?xún)?yōu)先考慮。實(shí)施食品安全戰(zhàn)略已經(jīng)成為黨中央回應(yīng)人民群眾關(guān)切的重要舉措。2019年5月發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》這一綱領(lǐng)性文件，明確了當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期做好食品安全工作的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)，提出了一系列重要政策措施，為各地區(qū)各部門(mén)貫徹落實(shí)食品安全戰(zhàn)略提供目標(biāo)指向和基本遵循。

當(dāng)國(guó)家有義務(wù)尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)人權(quán)時(shí)，國(guó)家一是不得采取妨礙公民實(shí)現(xiàn)其食物權(quán)的任何行動(dòng)，如耕者有其田意味著農(nóng)民可以利用土地資源來(lái)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而且，當(dāng)農(nóng)村支持城市化、工業(yè)化發(fā)展時(shí)，這一進(jìn)程中也要守住耕地紅線(xiàn)。二是國(guó)家應(yīng)保護(hù)公民獲取適足食物的機(jī)會(huì)不被他人剝奪，如通過(guò)法律制度和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安排來(lái)防止有毒有害食品危害消費(fèi)者健康。三是針對(duì)特殊人群或特殊時(shí)期直接提供適足食物，如為受災(zāi)人群提供安全的食物和潔凈的水源。

一個(gè)趨同的國(guó)家行動(dòng)便是制定基本的食品法律。2005年聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織委托專(zhuān)家撰寫(xiě)的《食品立法的維度和指南：新的食品模范法》就指出了基本食品法應(yīng)回應(yīng)以下這些重要問(wèn)題，包括：什么是食品安全？考慮到食品供應(yīng)鏈中存在的諸多利益相關(guān)者，如食品從業(yè)者、主管部門(mén)及消費(fèi)者，誰(shuí)對(duì)確保食品安全負(fù)有責(zé)任？當(dāng)出現(xiàn)違法行為時(shí)，有哪些懲罰手段？為了回答這些問(wèn)題，基本食品法的關(guān)鍵就是要通過(guò)制定一些基本原則，指導(dǎo)次級(jí)立法以及執(zhí)法，其內(nèi)容則包括：明確目標(biāo)、范圍和定義的總則；定義法律執(zhí)行權(quán)限和責(zé)任的行政框架規(guī)定；適用于食品和其生產(chǎn)、進(jìn)出口和銷(xiāo)售的具體規(guī)定；違法和犯罪時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任；其他通過(guò)廢除或修訂及規(guī)定制定規(guī)章權(quán)限從而調(diào)整現(xiàn)行法律的附則�？梢哉f(shuō)，我國(guó)自2009年制定的食品安全法就是踐行這一模范法的實(shí)例。

數(shù)量保障和質(zhì)量保證

資源有限性使得國(guó)家在應(yīng)對(duì)食品問(wèn)題時(shí)不得不遞進(jìn)性地先數(shù)量保障后質(zhì)量保證，尤其是優(yōu)先解決溫飽問(wèn)題。但是，食品的數(shù)量安全和質(zhì)量安全并不是截然分開(kāi)的。事實(shí)上，糧食安全本身包括了食品保障方面的數(shù)量和質(zhì)量要求。根據(jù)1996年世界糧食會(huì)議《世界糧食安全羅馬宣言》，糧食安全是指只有當(dāng)所有人在任何時(shí)候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營(yíng)養(yǎng)的糧食來(lái)滿(mǎn)足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時(shí)，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全。因此，從這一定義可以看出，糧食安全并不僅僅是數(shù)量上的充足，還涉及安全、營(yíng)養(yǎng)等與食品質(zhì)量相關(guān)的要求。也因?yàn)槿绱�，糧食安全不能狹義地解讀為消除饑餓，也包括預(yù)防一切形式的營(yíng)養(yǎng)不良和保障食品安全。尤其需要指出的是，在論及食品不安全及其所致的慢性危害時(shí)，營(yíng)養(yǎng)干預(yù)同樣重要。因?yàn)闋I(yíng)養(yǎng)不良這一認(rèn)知已經(jīng)有了新的變化。過(guò)去對(duì)于營(yíng)養(yǎng)不良的認(rèn)知僅僅限于營(yíng)養(yǎng)不足或者由缺乏某一營(yíng)養(yǎng)素導(dǎo)致的隱性饑餓；當(dāng)下的營(yíng)養(yǎng)不良一并包括了營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩問(wèn)題，由其引發(fā)的超重、肥胖及隨后導(dǎo)致的糖尿病、心血管疾病等慢性食源性疾病，在縮短人類(lèi)壽命的同時(shí)也造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

具體到我國(guó)，糧食安全保障工作也已從“解決饑餓、保障溫飽”轉(zhuǎn)向“建立更高質(zhì)量的糧食安全保障體系”。如國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局在2018年“世界糧食日”期間所指出的，近年來(lái)我國(guó)糧食綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)定在較高水平，糧食庫(kù)存充裕，糧食供給由總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，人們更加關(guān)注糧食質(zhì)量安全，消費(fèi)需求轉(zhuǎn)向“吃得好”和“吃得安全”“吃得健康”“吃得便利”。然而，仍需指出的是，2017年《世界糧食安全和營(yíng)養(yǎng)狀況》這一報(bào)告已經(jīng)強(qiáng)調(diào)，世界上的饑餓發(fā)生率經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間下降后，似乎再次出現(xiàn)上升；營(yíng)養(yǎng)不足問(wèn)題在得到改善的同時(shí)，兒童超重和成人肥胖人數(shù)正在增加。

實(shí)現(xiàn)糧食安全是復(fù)雜的，受到文化、環(huán)境和地域因素的影響�！度�球糧食安全指數(shù)報(bào)告》通過(guò)多個(gè)獨(dú)立指標(biāo)為評(píng)估發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的糧食安全及其保障措施提供了定性和定量的基準(zhǔn)評(píng)估模型，包括可購(gòu)性、可得性、質(zhì)量與安全以及自然資源和彈性四方面。2017年《全球糧食安全指數(shù)報(bào)告》指出，愛(ài)爾蘭超過(guò)美國(guó)，成為全球糧食安全指數(shù)最高的國(guó)家。英國(guó)脫歐則成為英國(guó)保障糧食安全的重大風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)排名第45位，屬于中上游水平。比較而言，2018年《全球糧食安全指數(shù)報(bào)告》第一次聚焦于糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)和彈性，后者是指糧食安全保障中預(yù)防災(zāi)害和危機(jī)的能力，尤其是及時(shí)、有效且以可持續(xù)的方式預(yù)測(cè)、適應(yīng)并克服這些問(wèn)題。根據(jù)該年度報(bào)告，新加坡因其較高的經(jīng)濟(jì)收入、較低的農(nóng)業(yè)進(jìn)口關(guān)稅躍居榜首，中國(guó)則在此次排名中居第46位。此外，中國(guó)在糧食“質(zhì)量與安全”項(xiàng)得分最高，位居全球第37位。

破解問(wèn)題和法律銜接

質(zhì)量欺詐日益成為全球關(guān)注的問(wèn)題，尤其是利益驅(qū)動(dòng)型的摻假摻雜問(wèn)題，典型的便是2013年歐盟發(fā)生的無(wú)關(guān)食品安全的馬肉風(fēng)波。當(dāng)下愈演愈烈的便是集中于葡萄酒、橄欖油的產(chǎn)地欺詐和水產(chǎn)、蜂蜜的以次充好。加強(qiáng)這方面的監(jiān)管一是為了強(qiáng)調(diào)食品的重要性不僅關(guān)系消費(fèi)者的健康和生命安全，也會(huì)損害消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益以及知情權(quán)和選擇權(quán)，是全面保護(hù)消費(fèi)者所必須的。對(duì)于品牌、質(zhì)量標(biāo)志等知識(shí)產(chǎn)權(quán)的侵犯也擾亂了市場(chǎng)秩序，而劣幣驅(qū)逐良幣的效應(yīng)也損害了合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的利益。二是食品欺詐因?yàn)榈惋L(fēng)險(xiǎn)、高利潤(rùn)越來(lái)越受到犯罪集團(tuán)的親睞，而這與監(jiān)管從嚴(yán)和對(duì)食品犯罪的打擊力度有限也有關(guān)系。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)便是這些規(guī)避官方監(jiān)管的食品欺詐也存在安全隱患。

鑒于此，一方面需要加強(qiáng)區(qū)域和國(guó)際合作來(lái)共同應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，包括立法方面針對(duì)概念、規(guī)則的趨同以及行政和刑事的合作來(lái)防止監(jiān)管套利，另一方面也需要結(jié)合一國(guó)食品行業(yè)和監(jiān)管制度的差異來(lái)攻堅(jiān)本國(guó)突出的食品問(wèn)題。以歐盟為例，當(dāng)馬肉風(fēng)波使其意識(shí)到應(yīng)從歐盟層面強(qiáng)化食品領(lǐng)域內(nèi)的反消費(fèi)欺詐后，一個(gè)最為顯著的成果便是食品欺詐網(wǎng)絡(luò)（FFN），借此實(shí)現(xiàn)跨境食品欺詐案件的各國(guó)通報(bào)以及基于數(shù)據(jù)的欺詐趨勢(shì)分析。誠(chéng)然，我國(guó)在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)的基本法最終定位于“食品安全”，但依舊因?yàn)槭称穯?wèn)題的復(fù)雜性而在立法和實(shí)務(wù)中存在如何定性和區(qū)分食品安全、食品質(zhì)量、食品營(yíng)養(yǎng)等不同食品問(wèn)題及其相應(yīng)監(jiān)管的困境。此外，諸法并行也增進(jìn)了上述問(wèn)題的難度，這包括針對(duì)食用農(nóng)產(chǎn)品的安全和質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法、針對(duì)食品質(zhì)量的產(chǎn)品質(zhì)量法、針對(duì)食品安全的食品安全法以及禁止消費(fèi)欺詐的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法。在此背景下，“食品安全欺詐行為查處辦法”或“食品欺詐行為查處辦法”等與時(shí)俱進(jìn)的立法需要克服食品問(wèn)題復(fù)雜性所導(dǎo)致的定義難、范圍界定難等問(wèn)題，也需要銜接各個(gè)相關(guān)的法律，避免法律適用的不一致性。

危害多元和演化多變

從發(fā)達(dá)地區(qū)的技術(shù)進(jìn)步到全球范圍的自由貿(mào)易，農(nóng)產(chǎn)品和食品行業(yè)的發(fā)展也隨即呈現(xiàn)生產(chǎn)工業(yè)化、流通全球化和消費(fèi)大眾化的特點(diǎn)。相應(yīng)的，食品供應(yīng)保障也越來(lái)越依托于生產(chǎn)環(huán)境的衛(wèi)生條件、延長(zhǎng)食品流通期限的化學(xué)物質(zhì)、有助于產(chǎn)品更新?lián)Q代的技術(shù)投入。也因?yàn)槿绱�，微生物、化學(xué)性和技術(shù)危害都能導(dǎo)致不安全食品問(wèn)題。而且，集中生產(chǎn)和廣泛流通也使得這些問(wèn)題的波及范圍并不限于某些人群或某個(gè)地區(qū)。但對(duì)于面臨平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全保障的監(jiān)管部門(mén)而言，食品安全的問(wèn)題意識(shí)和優(yōu)先監(jiān)管定位都是在一次次的危機(jī)教訓(xùn)下逐步確立的。如1993年美國(guó)發(fā)生的大腸桿菌事件使得微生物危害受到重視且促使美國(guó)提出以“危害分析和關(guān)鍵控制點(diǎn)”來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn)，1996年的瘋牛病危機(jī)也將歐盟優(yōu)先考慮自由流通、建設(shè)內(nèi)部市場(chǎng)的食品監(jiān)管模式轉(zhuǎn)為基于科學(xué)的預(yù)防性食品安全監(jiān)管模式。2008年的三聚氰胺事件也改變了我國(guó)的食品安全監(jiān)管模式，除了趨同的科學(xué)原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，社會(huì)共治也成為我國(guó)建立食品安全治理模式的特點(diǎn)。

確認(rèn)食品安全也轉(zhuǎn)變?yōu)榇_定一種可接受的風(fēng)險(xiǎn)水平，即食品消費(fèi)使得一些有毒有害物質(zhì)通過(guò)食品這一載體而可能損害到人們的健康利益。如果預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)及其程度不至于對(duì)人體健康產(chǎn)生危害影響時(shí)，食品依舊是安全的。確認(rèn)這樣的可接受程度需要借助風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。但是，當(dāng)無(wú)論政策、法律制定還是食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定都需要考慮公眾的感知來(lái)提高決策結(jié)果的社會(huì)可接受度時(shí)，也需要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)交流來(lái)改進(jìn)公眾在風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)和感知中的科學(xué)性。這些有助于實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管科學(xué)性和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性的制度都已經(jīng)引入我國(guó)。對(duì)于消費(fèi)者依舊感知的“中國(guó)的食品不安全”，食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理者就需要結(jié)合評(píng)估和交流來(lái)盡量縮減實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)、估計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)和認(rèn)知的風(fēng)險(xiǎn)這三者之間的差異。

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，諸如美國(guó)、愛(ài)爾蘭等國(guó)家都已經(jīng)意識(shí)到科學(xué)投入的重要性。這一方面是指加大對(duì)食品科學(xué)的研發(fā)投入，例如，全基因組測(cè)序已經(jīng)改變發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)食品中微生物污染的問(wèn)題。這一技術(shù)也便利了發(fā)現(xiàn)與人類(lèi)疾病相關(guān)的食品污染源頭，并優(yōu)化了食源性疾病的發(fā)現(xiàn)機(jī)制，包括原本無(wú)法發(fā)現(xiàn)的疾病問(wèn)題。實(shí)踐中，單增李斯特菌已引發(fā)許多食品安全事件，如2017—2018年在南非發(fā)生的感染事件致死180人。然而，標(biāo)準(zhǔn)的微生物檢測(cè)手段很難看出存在的微生物問(wèn)題和來(lái)源信息，而要獲得這些信息就需要進(jìn)行基因組測(cè)序。另一方面，這也包括了利用人工智能、機(jī)器學(xué)習(xí)來(lái)探索食品安全智慧監(jiān)管。最為典型的便是應(yīng)用最好的預(yù)測(cè)和分析工具來(lái)識(shí)別嚴(yán)重的食品安全風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)消費(fèi)者。

公私協(xié)調(diào)和人人有責(zé)

“人如其食”這一表述，形象地說(shuō)明了飲食與一個(gè)人乃至一個(gè)國(guó)家的身份關(guān)聯(lián)性。但在比較優(yōu)勢(shì)等理論的支持下，國(guó)際食品貿(mào)易的往來(lái)突破了食品消費(fèi)的地域性，且日益全球化。對(duì)于這一發(fā)展，世界貿(mào)易組織框架下針對(duì)動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施和技術(shù)壁壘的協(xié)議，在協(xié)調(diào)政府食品安全監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用。其中，《實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施的協(xié)議》的重要性在于防止動(dòng)植物衛(wèi)生措施成為貿(mào)易保護(hù)的借口，并規(guī)定了這些措施應(yīng)當(dāng)符合的要求。尤其是必須基于科學(xué)的理由，且不能具有歧視性和構(gòu)成世界貿(mào)易的壁壘。在這個(gè)方面，該協(xié)議明確認(rèn)可了由所謂的“實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)議的三姐妹機(jī)構(gòu)”制定的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，它們是食品法典委員會(huì)及其針對(duì)食品的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際獸醫(yī)局及其針對(duì)動(dòng)物健康的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際植物保護(hù)公約秘書(shū)處和其針對(duì)植物健康的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)于2001年加入世界貿(mào)易組織后，除了構(gòu)建以科學(xué)為基礎(chǔ)的食品安全監(jiān)管體系來(lái)踐行國(guó)際承諾并協(xié)調(diào)官方監(jiān)管外，積極參與這些國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定組織也能提高我國(guó)在該領(lǐng)域的國(guó)際話(huà)語(yǔ)權(quán)。這可從我國(guó)參與食品法典委員會(huì)的工作窺見(jiàn)一斑。例如，從1984年成為其成員國(guó)以來(lái)，一般性參與轉(zhuǎn)為積極參與的一個(gè)重要進(jìn)展便是于2006年成為農(nóng)藥殘留委員會(huì)和食品添加劑委員會(huì)主席國(guó)。這意味著相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)工作的平臺(tái)已交由我國(guó)組織搭建，無(wú)疑會(huì)對(duì)我國(guó)參與制定國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)內(nèi)的相關(guān)工作產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

安全食品有助于經(jīng)濟(jì)繁榮、促進(jìn)農(nóng)業(yè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、旅游業(yè)和可持續(xù)發(fā)展，聯(lián)合國(guó)于2016年正式啟動(dòng)的2030年可持續(xù)發(fā)展議程在諸多目標(biāo)中整合了食品安全的要求。其中一項(xiàng)強(qiáng)調(diào)，沒(méi)有食品安全就沒(méi)有糧食安全，即消除饑餓就是要確保所有人全年都有安全、營(yíng)養(yǎng)和充足的食物。為使食品安全受到各方關(guān)注，進(jìn)而幫助預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和管理食源性風(fēng)險(xiǎn)，聯(lián)合國(guó)已于2018年12月20日以決議的方式，確定自2019年起將每年的6月7日設(shè)立為“世界食品安全日”。2019年首屆“世界食品安全日”主題為：“食品安全——與每個(gè)人都息息相關(guān)”。對(duì)此，我國(guó)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局回應(yīng)指出，食品安全事關(guān)人人，食品安全人人有責(zé)。始終堅(jiān)持把食品安全作為市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的首要職責(zé)，著眼人民美好生活需求，推進(jìn)實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，完善監(jiān)管機(jī)制，推動(dòng)全社會(huì)合力抓好食品安全工作。